"Mesdames
et Messieurs les Parlementaires, Mesdames et Messieurs les Elus, Mesdames et Messieurs,
Venir ainsi clôturer un colloque est toujours un exercice délicat car
on risque d’y apparaître en décalage avec les débats qui s’y sont tenus
surtout quand le programme était aussi riche que pour le colloque
d’aujourd’hui. Je tiens toutefois à vous rappeler les priorités politiques
qui guident mon action pour la préparation de la réforme de la politique de l’eau
que j’ai mise en chantier depuis deux ans maintenant.
Je souhaite tout d’abord remercier chaleureusement
Daniel Marcovitch pour l’initiative particulièrement opportune qu’il a
prise en organisant un tel colloque. Nous sommes en effet en pleine phase de préparation
du projet de loi qui sera déposé devant le Parlement à la fin de cette année, afin
d’être voté au cours de l’année 2001. Mes collaborateurs ont assisté à
l’ensemble de vos débats qui nous seront extrêmement précieux pour mettre au point
un projet qui corresponde au mieux à l’attente de nos concitoyens.
Le thème de votre colloque, " Eau durable, eau
citoyenne ", correspond parfaitement aux deux préoccupations qui
m’inspirent pour réformer le secteur de l’eau. Elles recoupent en effet les
deux particularités majeures de l’eau : il s’agit d’une part d’un
bien nécessaire à la vie, qui ne saurait donc s’assimiler à n’importe
quel bien de consommation soumis aux lois du marché ; sa distribution doit
s’inscrire dans le respect de valeurs citoyennes et notamment dans un impératif de
solidarité sociale. D’autre part, l’eau est une ressource naturelle, qui
en France appartient au patrimoine commun de la nation, ressource qui peut être, selon
les cas, rare ou surexploitée, et dont la gestion doit en conséquence être durable pour
ne pas mettre en péril l’avenir.
C’est à cause de ces deux caractéristiques que je souhaite
réaffirmer dans la loi que la distribution d’eau potable et l’assainissement
relèvent du service public. Qui dit service public dit définition des missions que
la société attend de ce service. Vos débats nous aideront à mieux les préciser. Elles
s’inscriront à mon sens dans les trois thèmes suivants : meilleure
préservation de l’environnement, mission particulièrement évidente pour les
services d’assainissement, concours à la santé publique, qui constitue un
impératif absolu pour les services d’eau potable, concours à la cohésion sociale
enfin, parce que chacun, quels que soient ses revenus, doit pouvoir accéder à l’eau
potable.
Ces sujets ne sont pas spécifiquement français et je me réjouis de
ce que les exposés de Béatrice Marre, Pierre Alain Roche, et Marie Noëlle Lienemann
aient permis de leur donner leur dimension mondiale. La manière de satisfaire au
niveau planétaire le droit de chacun d’accéder à l’eau pour la satisfaction
de ses besoins vitaux, dans un monde où 20 % de la population demeurent encore
privés d’une alimentation en eau salubre, était ainsi au coeur des débats du forum
mondial sur l’eau à la Haye en mars dernier.
Satisfaire ce droit en France nécessite que la loi définisse
comment il est garanti pour les personnes en difficulté qui ne peuvent acquitter
leurs factures d’eau. Ceci peut passer par :
- la suppression des dépôts de garantie, avances sur consommation ou
demandes de caution qui peuvent bloquer l’accès à l’eau avant que le premier
mètre cube ait été consommé ;
- la suppression de dispositifs discriminatoires ou humiliants tel que
les compteurs à pré-paiement ou les mécanismes de limitation du débit ;
- l’amélioration éventuelle du système mis en place par la
" convention solidarité eau " s’il s’avère qu’il est
insuffisant pour assurer le paiement des dettes de factures d’eau des personnes en
difficulté.
Un meilleur encadrement de la part fixe de la facture d’eau,
demandé avec insistance par de nombreuses associations de consommateurs, s’inscrit
également dans cette perspective en réduisant les dépenses que les ménages doivent
engager avant même de pouvoir boire un verre d’eau. Cet objectif d’accès à
l’eau rejoint d’ailleurs ici une préoccupation qui m’est chère en tant
que ministre de l’environnement : la nécessité de mettre en place une
facturation incitative à une gestion de l’eau économe et dissuadant les gaspillages.
C’est la raison pour laquelle je souhaite que la loi réaffirme le principe
d’une facturation de l’eau proportionnelle au volume consommé et que
d’éventuelles dérogations, pour traiter par exemple le cas particulier des communes
touristiques à forte proportion de population saisonnière, soient strictement
encadrées. De même, le recours à des tarifs préférentiels au bénéfice de gros
consommateurs d’eau me paraît peu compatible avec les objectifs d’une bonne
gestion de l’eau.
Cette question de la facturation est cependant très débattue ;
elle a d’ailleurs été largement abordée lors de vos travaux. Le contenu de vos
discussions sera précisément analysé pour mettre aux points mes propositions.
L’eau est d’une manière générale un sujet qui fait débat.
Nos concitoyens expriment souvent une certaine suspicion envers la manière dont
fonctionnent les services d’eau et d’assainissement, qu’ils trouvent
parfois bien opaques. Un meilleur débat au niveau local, au niveau de chacun des
12 000 services d’assainissement ou des 15 000 services d’eau potable me
paraît constituer une nécessité impérieuse pour prévenir ce type de mécontentement
et que le " citoyen consommateur d’eau " ait enfin
l’impression de savoir où va l’argent avec lequel il paye sa facture
d’eau.
La constitution de commissions locales consultatives d’usagers
est obligatoire dans les collectivités de plus de 3 500 habitants, et pourtant,
il s’en crée bien peu ! " Donner du grain à moudre " à
ces commissions en y débattant systématiquement des règlements des services publics, de
leur structure tarifaire ainsi que du rapport annuel du maire sur la gestion du service
pourrait constituer une voie féconde vers un meilleur débat, et donc une démocratie
locale qui fonctionne mieux.
La gestion de l’eau à la française repose sur la coexistence
d’un système de gestion en régie et d’un système délégué à des compagnies
privées. Je n’entend pas révolutionner ce système en supprimant l’un des deux
modes de gestion mais il me parait indispensable que cette coexistence soit transparente
et équilibrée.
Ainsi, nos concitoyens n’ont pas toujours, c’est un
euphémisme, le sentiment que la concurrence la plus parfaite règne entre les deux ou
trois grandes sociétés qui se partagent le marché de la gestion de l’eau... La
question de la régulation de ce secteur se pose donc avec insistance.
J’avais proposé à cette fin dés 1998 la création d’un Haut
Conseil du service public de l’eau et de l’assainissement, sorte de comité
des sages chargé de dire publiquement, haut et fort, ce qu’il faut faire et ce
qu’il ne faut pas faire en matière de gestion et facturation de l’eau.
La parution du décret correspondant est longue et semée
d’embûches, le Conseil d’Etat semblant notamment considérer qu’une telle
création ne peut se faire que par la loi. Je souhaite donc que le débat sur le projet de
loi soit l’occasion de s’interroger, comme vous avez commencé à le faire
aujourd’hui, sur l’opportunité de créer une véritable autorité de
régulation avec des pouvoirs similaires à ceux de l’Autorité de Régulation
des Télécommunication (ART) dans son secteur de compétence.
Enfin, un meilleur équilibre entre la gestion en régie directe et
la gestion déléguée supposerait selon moi que d’une part, on facilite les
investissements des régies en leur permettant une rémunération de leurs excédents
éventuels et l’accès à des financements préférentiels en fonction de cette
épargne, et qu’à l’inverse, les provisions pour renouvellement de réseau
bénéficient plus clairement aux services publics au lieu d’être systématiquement
acquises aux compagnies délégataires dans des conditions souvent opaques.
La réforme de la politique de l’eau, c’est d’abord
celle des services publics qui distribuent l’eau à nos concitoyens. C’est aussi
celle des agences de l’eau, ces dispositifs originaux qui permettent en France le
financement des programmes de dépollution et de protection de la ressource en eau par un
système mutualiste qui y fait contribuer financièrement tous les utilisateurs
d’eau.
Beaucoup de malentendus ont accueilli les premières discussions autour
de la réforme il y a deux ans. On m’a ainsi suspecté de vouloir détruire le
système des agences de l’eau, au moment même où elles se diffusent dans le monde
et où la réglementation communautaire commence à s’en inspirer, grâce notamment
au projet de directive-cadre dont Marie Noëlle Lienemann vous a exposé les
enjeux.
Je tiens à le redire à nouveau avec force : je n’ai
absolument pas l’intention de détruire le système des agences. Il est
indispensable au financement d’une politique ambitieuse dans notre pays ; il
s’inscrit parfaitement dans mes objectifs de gestion globale, pluriannuelle, de la
ressource en eau à l’échelle des bassins versants ; il repose sur des lieux de
débat et de concertation précieux que sont les comités de bassins et les conseils
d’administration des agences. J’ai d’ailleurs moi-même souhaité
améliorer encore le fonctionnement de ces lieux de concertation en y renforçant la
représentation des associations de consommateurs et de protection de
l’environnement.
Reconnaître les mérites du système n’est pas pour autant
s’interdire de le réformer : 36 ans après leur création, les institutions
de bassin ont vieilli ; les redevances sont opaques et souvent éloignées du
principe pollueur payeur ; le débat sur les orientations fondamentales des
politiques des agences reste souvent circonscrit à un petit cercle d’initiés et le
grand public n’en perçoit que des échos lointains et confus.
C’est pourquoi je souhaite d’abord mieux préciser les
rôles de chacun. Dans notre pays, c’est le Parlement qui détient la
légitimité que confère le suffrage universel ; c’est à lui qu’il
revient donc de définir la politique nationale de l’eau, sur proposition du
Gouvernement. Cette légitimité démocratique est simple à expliquer : quand la
population n’est pas contente de la politique mise en œuvre par un Gouvernement,
elle le change ! Que peuvent faire nos concitoyens s’ils ne sont pas contents de
la politique définie par un comité de bassin ou un conseil d’administration
d’une agence de l’eau ?
Je propose donc que les programmes d’intervention pluriannuels
des agences de l’eau soient encadrés par la loi : la loi fixera ainsi les
assiettes des redevances et en encadrera le taux ; elle déterminera les priorités
d’intervention des agences et les grandes masses financières qui y seront
consacrées.
Les instances de bassin garderont en ce qui les concernent tous leurs
pouvoirs de proposition ainsi que la mission essentielle de définir précisément leurs
politiques d’intervention en adaptant le cadre national aux réalités locales. Je
souhaite ainsi pourvoir trouver le meilleur équilibre possible entre les rôles de chacun
pour une définition et une mise en œuvre harmonieuse de la politique de l’eau.
Mon projet vise dans ce cadre, vous en avez parlé, à réformer en
profondeur les redevances des agences de l’eau. Là aussi, la raison m’en
paraît claire : prenons l’exemple de la redevance actuellement perçue sur les
pollutions domestiques ; elle rapporte à elle seule environ 70 % des recettes des
agences de l’eau, soit plus de 7 milliards de francs par an. Pourtant, combien de nos
concitoyens savent qu’ils s’acquittent de cette redevance sur leur facture
d’eau ? Parmi eux, combien savent comment cette redevance est calculée ?
De fait, le calcul en est complexe, reposant sur des coefficients
forfaitaires qui donnent un résultat très hétérogène d’une commune à
l’autre, sans rapport bien clair avec la pollution effectivement rejetée.
Parfaitement opaque, cette redevance est également dépourvue de tout effet incitatif
puisque les usagers de l’eau qui l’acquittent n’ont aucun moyen de la faire
baisser en modifiant leur comportement dans le sens d’un meilleur respect de
l’environnement.
Je souhaite donc réformer cette redevance en la remplaçant par une
redevance de pollution nette, directement acquittée par les syndicats intercommunaux
d’assainissement. Ces syndicats ont en effet le pouvoir de décider de
l’ampleur des investissements qu’ils réalisent en matière
d’assainissement et de la qualité de l’entretien de leurs installations, et
ainsi, de réduire les pollutions rejetées.
Je souhaite également que cette nouvelle redevance corresponde le
mieux possible à la réalité des pollutions rejetées au milieu naturel. Ainsi, les
efforts des collectivités pour réduire leurs pollutions seront récompensés par une
baisse de la redevance qu’elles acquittent.
Enfin, je m’y engage solennellement, cette réforme devra
s’effectuer sans alourdir la pression fiscale globale qui pèse sur les usagers
domestiques.
Je sais que ces axes de réforme provoquent quelques inquiétudes
parmi les industriels, qui se focalisent autour de la question du coefficient de
collecte. Je ne vais pas rentrer dans les détails techniques d’une discussion
que vous avez déjà commencé à avoir mais me contenterai de rappeler que ce coefficient
de collecte, créé il y a une dizaine d’années par les agences de l’eau pour
financer la réalisation des réseaux d’assainissement, consiste à multiplier, par
un taux compris entre 2 et 3, la redevance payée par les usagers domestiques, et eux
seuls. Ça ne me paraît pas très juste : les industriels raccordés au
réseau public d’assainissement bénéficient aussi des tuyaux financés par ce
coefficient de collecte. Ça ne me paraît pas non plus s’inscrire dans le cadre
du principe pollueur payeur : le coefficient de collecte n’a rien à voir
avec l’importance de la pollution rejetée. Il me paraît donc logique qu’il
disparaisse. Il ne serait cependant pas très raisonnable à l’inverse de vouloir
multiplier d’un seul coup les redevances payées par les industriels raccordés par
un tel taux, de 2,8 en moyenne. Je souhaite donc que la concertation avec les industriels
concernés permette de définir un système transitoire susceptible
d’atteindre progressivement nos objectifs d’équité et d’application du
principe pollueur payeur tout en restant économiquement supportable pour les entreprises
concernées.
La réforme ne devrait par ailleurs pas conduire à beaucoup de
changements pour les industriels non raccordés aux réseaux d’assainissement puisque
les redevances qu’ils acquittent sont déjà fonctions de la pollution nette
qu’ils rejettent. Ces industriels démontrent d’ailleurs l’efficacité du
principe pollueur payeur quant il est bien appliqué : avec l’aide des agences
de l’eau, ils ont souvent réalisé d’importants travaux de dépollution qui
leur permettent de baisser leurs redevances.
J’en viens maintenant aux pollutions agricoles. Seulement
maintenant ! D’aucuns, par exemple à l’occasion d’un colloque
" concurrent " organisé le mois dernier au Sénat, ont voulu
présenter ce projet de réforme comme une machine de guerre contre l’agriculture
française, qui allait mettre les campagnes à feu et à sang. Une telle présentation est
évidemment absurde et je pense que vous conviendrez aisément à l’écoute de mon
intervention comme de l’ensemble des débats d’aujourd’hui qu’il
s’agit d’une réforme globale, qui concerne tous les aspects de l’eau
et en particulier ce qui touche le plus nos concitoyens dans leur vie quotidienne :
l’eau potable, sa qualité et son prix. L’agriculture est très loin d’y
être au centre.
Deux points de la réforme concernent l’agriculture. Le premier
vise à remplacer l’actuelle redevance sur les pollutions dues aux
élevages par une redevance horizontale, qui concerne tous les excédents d’azote,
qu’ils proviennent d’effluents d’élevages ou d’apports excessifs
d’engrais. Ici aussi, il s’agit de créer un système plus équitable : les
élevages sont très loin de constituer la seule source de pollution agricole ; même
dans une région comme la Bretagne, les engrais minéraux représentent environ la moitié
des apports d’azote. Or, ils ne sont pas taxés et seuls les élevages le sont.
D’autre part, cette redevance sur les excédents d’azote
appliquera beaucoup mieux le principe pollueur payeur que la redevance actuelle,
confuse et complexe, puisque seules les surfertilisations, qui causent les pollutions,
seront taxées : si la fertilisation est maîtrisée, aucune redevance ne sera
perçue.
Le deuxième point de la réforme de la politique de l’eau qui
concerne les agriculteurs, c’est la refonte de la redevance des consommations
d’eau. Là aussi, le système actuel est particulièrement injuste :
l’eau consommée est taxée de manière très différente selon qu’elle est
utilisée pour l’eau potable, l’industrie, ou l’irrigation,
systématiquement au détriment de l’eau potable, systématiquement en faveur de
l’irrigation. Le consommateur d’eau peut ainsi payer jusqu’à 40 fois plus
cette redevance que l’irriguant qui utilise la même eau, prélevée dans la même
ressource ! Le résultat en est que, alors que les agriculteurs consomment 68 % du
total de l’eau consommée dans notre pays, ils n’acquittent que 6,5 % du total
des redevances sur les prélèvements d’eau.
Est-il pour autant prévu de multiplier d’un seul coup d’un
facteur 10 les redevances prélevées sur les agriculteurs comme certains le prétendent
complaisamment pour agiter un chiffre rouge et provoquer la mobilisation contre le
Gouvernement ? Evidemment non : comme pour les industriels tout à l’heure,
mes services recherchent depuis des mois la concertation avec les organisations agricoles
pour définir un système qui soit incitatif à la bonne gestion de la ressource en eau
sans pour autant mettre en péril l’équilibre économique des exploitations
agricoles. Ce qui est actuellement envisagé consisterait à moduler la redevance
perçue en fonction du degré d’exploitation de la ressource et de son intérêt
patrimonial, notamment pour l’alimentation en eau potable des générations futures.
Cette redevance pourrait être accompagnée par un dispositif d’attribution
d’aides aux usagers, et notamment aux irriguants, à condition qu’ils fassent
des efforts pour bien gérer l’eau, ce qui réduirait d’autant l’impact de
la redevance pour les agriculteurs soucieux d’une bonne gestion. Que ce sujet
provoque débat, c’est bien normal, mais il me paraît excessif d’appeler à la
révolte dans les campagnes comme le font certains ! Je souhaite qu’au contraire
tout le monde s’assoie autour d’une table pour trouver le meilleur dispositif
possible.
Enfin, pour en terminer avec ce sujet des agences de l’eau, nous
étudions également la possibilité de créer des redevances sur les ouvrages et
aménagements qui modifient le régime des eaux : dérivations de cours
d’eau, qui peuvent mettre quasiment à sec certains tronçons de rivières par
exemple pour faire tourner des usines hydroélectriques, imperméabilisations de surfaces
importantes, qui aggravent les effets du ruissellement et donc peuvent causer des
inondations ou entraîner des pollutions ; consommations de surfaces importantes de
champs d’expansions de crues, qui elles aussi aggravent les inondations en les
déplaçant.
En conclusion de ce volet sur les redevances des agences de l’eau,
je souhaite réaffirmer que cette utilisation de l’outil économique pour inciter à
mieux gérer l’eau ne se substitue évidemment pas dans mon esprit à la
réglementation. En matière réglementaire, l’arsenal juridique est en fait
d’ores et déjà bien en place, grâce notamment à la loi sur l’eau du
3 janvier 1992 et à ses textes d’application.
Bien sûr, il faut interdire les rejets les plus polluants, et pas
seulement les taxer ; bien sûr, il faut interdire l’assèchement des zones
humides ou la transformation des rivières en fossés antichars. Mais tout cela, la loi
l’interdit déjà ; la priorité n’est pas de la changer mais de mieux
la faire respecter, notamment par une police de l’eau plus efficace. Et comme
toute activité humaine a un impact sur l’environnement qu’il serait évidemment
absurde de vouloir interdire, une redevance bien conçue permet d’inciter les acteurs
concernés à choisir le comportement le plus respectueux possible à l’égard de
l’environnement dans le champ ce qui est autorisé.
Réforme du service public de l’eau et de l’assainissement,
réforme des agences de l’eau, voici déjà de quoi nourrir un projet de loi dense et
proche des préoccupations des Français. D’autres sujets pourraient également être
traités ; la transposition de la directive-cadre sur l’eau tout
d’abord, si la procédure de conciliation actuellement engagée entre le conseil des
ministres européens de l’environnement et le parlement européen peut être
rapidement menée à bien.
La simplification et l’accélération des procédures
d’élaboration des SAGE, d’autre part. Ces outils précieux, créés par la
loi sur l’eau du 3 janvier 1992 pour définir dans chaque bassin versant
" les règles du jeu " en matière de gestion de l’eau, sont en
effet insuffisamment utilisés. A l’heure actuelle, seuls deux SAGE ont été
adoptés. Assouplir les conditions de maîtrise d’ouvrage des travaux préalables aux
SAGE et accorder un soutien préférentiel aux projets qui s’inscrivent dans des SAGE
me paraissent constituer des pistes de nature à faciliter leur élaboration.
Cette réforme est je crois ambitieuse. Pour qu’elle aboutisse, il
est indispensable qu’elle réponde aux préoccupations de chacun et en particulier du
simple consommateur qui paye sa facture et veut en échange une eau potable à son robinet
ainsi que savoir à quoi sert son argent. Le colloque d’aujourd’hui aura été
extrêmement utile pour mieux cerner ces attentes et ainsi m’aider à mieux les
satisfaire.
Je vous en remercie tous et vous donne rendez-vous dans les prochains
mois pour participer à l’élaboration puis à l’approbation de cette réforme.
Je vous remercie de votre attention."
