Mesdames
et Messieurs les Parlementaires, Messieurs les Présidents,
Je suis heureuse de vous accueillir aujourd’hui au Ministère de
l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement pour débattre avec vous du
projet de réforme de la politique de l’eau, dans le cadre de la concertation
que je conduis depuis maintenant près de deux ans.
Cette concertation devrait permettre une validation interministérielle
à l’automne prochain du projet de loi révisant les lois sur l’eau de 1964 et
1992 et encadrant le 8eme programme d’intervention des agences de
l’eau, afin qu’il soit soumis au Parlement au plus tard au début de l’an
prochain et je l’espère voté au cours de l’année 2001.
Comme vous le savez, puisque de nombreux débats sont en cours dans les
instances de bassin sur ce projet, cette réforme repose sur deux piliers :
la réforme des redevances des agences de l’eau pour les rendre
plus compréhensibles pour les redevables, plus équitables et plus
conformes au principe pollueur payeur ;
la redéfinition des missions des services publics de
l’eau et de l’assainissement, des conditions dans lesquelles elles
s’exercent en régie ou sont déléguées à des compagnies privées et des
modalités d’établissement de la facture d’eau.
Le système actuel des agences de l’eau a eu l’immense
avantage de permettre le financement des programmes de dépollution selon un principe
mutualiste : consommateurs d’eau, industriels et, marginalement,
agriculteurs " cotisent " aux agences de l’eau, ce qui permet à
celles-ci de consacrer plus de 10 milliards de francs à la reconquête de la
qualité de l’eau et des milieux aquatiques.
Je suis attachée à ce système et c’est pourquoi j’ai voulu
que les redevances des agences restent acquises dans leur totalité à la politique de
l’eau et continuent pour l’essentiel à être gérées par les agences de
l’eau.
Le mode de calcul actuel de ces redevances est par contre beaucoup plus
contestable : il est opaque, parfois inéquitable, et souvent très
éloigné du principe pollueur payeur censé lui servir de base.
Tout d’abord, il fait reposer la grande majorité du
financement des agences de l’eau sur les usagers domestiques, qui contribuent à
hauteur de 70 % du budget des agences. Le taux de la redevance pour pollution
domestique qu’ils acquittent n’a en outre rien à voir avec la pollution
rejetée : c’est un système complexe et forfaitaire de contre valeur qui vise
à une seule chose, rapporter des sommes importantes.
La place considérable prise par le coefficient de collecte,
dont le seul but est de financer des tuyaux en est d’ailleurs l’illustration,
puisqu’à lui seul, il triple presque la redevance payée par les usagers
domestiques !
C’est pourquoi je souhaite substituer au système actuel, qui
combine cette redevance de contre-valeur et une prime pour épuration versée aux
syndicats d’assainissement, une redevance de pollution nette directement
acquittée par ces syndicats intercommunaux d’assainissement. L’intégration
des rejets des industriels raccordés aux réseaux d’assainissement dans
l’assiette de cette redevance, ainsi que la disparition progressive, en 10 ans par
exemple, du coefficient de collecte, contribueront à cette opération vérité qui
devra se faire sans alourdissement de la pression fiscale globale qui pèse sur
l’usager domestique.
D’après les résultats des concertations qui m’ont été
rapportés, il semble que ces axes de réforme soient bien compris des consommateurs
d’eau, bien sûr, puisqu’ils correspondent à leurs revendications, mais
aussi des associations d’élus, l’AMF m’ayant notamment fait part de
son soutien.
Quant aux industriels, pour qui cette réforme risque de se
traduire par un alourdissement des redevances qu’ils acquittent s’ils sont
raccordés à un réseau d’assainissement, ils n’en contestent par le principe
même s’ils souhaitent évidemment que cette augmentation soit la plus progressive
possible.
En ce qui concerne les industriels non raccordés, ils resteront
redevables aux agences de l’eau en fonction de la pollution nette qu’ils
rejettent. La seule réforme que j’envisage en la matière est d’ajouter à
l’assiette de cette redevance les substances radioactives et les rejets qui
provoquent une augmentation de la température des cours d’eau.
La situation des agriculteurs est plus complexe. En matière de
pollution, seuls les éleveurs sont actuellement censés acquitter la redevance créée
dans le cadre du PMPOA. Les élevages sont pourtant loin d’être la seule cause de
pollution agricole : même dans une région comme la Bretagne, les effluents
d’élevage n’apportent qu’à peine la moitié des quantités totales
d’azote épandues.
Je propose donc de remplacer cette redevance sur les élevages par une redevance
horizontale beaucoup plus équitable sur les excèdent d’azote, quelle que soit
leur provenance, minérale ou organique. Calculée sur la base d’un bilan global par
exploitation, elle appliquera vraiment le principe pollueur payeur, puisque seules les
exploitations dont la fertilisation est équilibrée y seront assujetties.
Cette redevance correspond à une revendication des organisations
agricoles qui n’ont jamais contesté l’intérêt de traiter de manière
homogène les surfertilisations dues aux élevages et celles dues aux cultures, mais
s’opposaient par contre à juste titre à la création d’une taxe sur les sacs
d’engrais, qu’ils jugeaient injuste car s’il n’est pas en excès,
l’azote ne pollue pas, il sert à faire pousser les plantes.
Aujourd’hui, certains, parfois des mêmes organisations
agricoles, plaident que cette redevance sur les excédents serait trop
compliquée et impossible à mettre en œuvre. Je ne le crois pas : une
redevance semblable existe depuis 1999 aux Pays Bas et en tout état de cause, sa
faisabilité est en cours de test dans différents secteurs répartis entre les bassins
pour que nous puissions tous être rassurés sur ce point.
En ce qui concerne les consommations d’eau, la situation
actuelle est particulièrement inéquitable : un système de coefficient
d’usage fait varier considérablement, d’un facteur qui va de 1 à 40, la
redevance perçue selon que l’eau est utilisée pour l’irrigation,
l’industrie ou l’eau potable.
De fait, les agriculteurs acquittent actuellement seulement 6,5 % du
total des redevances sur les consommations d’eau versées aux agences alors que
la consommation d’eau pour des usages agricoles représente 68 % du total des
consommations d’eau en France. L’usage de l’eau dans l’agriculture
n’est certes pas illégitime mais il n’est pas non plus davantage légitime que
l’alimentation en eau potable de nos concitoyens.
Je propose en conséquence une suppression à terme de ces
coefficients d’usage, la redevance sur les consommations d’eau étant à
l’inverse modulée suivant la rareté et le degré de surexploitation de la ressource
en eau. J’ai toutefois bien évidemment conscience que pour être opérationnelle,
une telle réforme ne peut pas se traduire par une augmentation brutale et non compensée
des prélèvements qui pèsent sur les agriculteurs. C’est pourquoi mes services
étudient ce que pourrait être un dispositif atténuateur, par le versement par
les agences de l’eau de subventions à la bonne gestion de l’eau.
La mise en place de structures de gestion collective qui
permettent le partage optimal de la ressource entre les différents usages de l’eau,
à l’instar des démarches engagées dans cette voie dans le bassin de l’Adour,
en Charente ou même dans la Beauce, pourrait être ainsi encouragée. Je compte sur votre
aide pour qu’ensemble, nous définissions un mode de réforme qui soit à la fois
équitable, incitatif à une bonne gestion de l’eau et socialement acceptable.
Enfin, pour en terminer avec la réforme des redevances des agences de
l’eau, nous étudions également la possibilité de créer au bénéfice des agences
de l’eau des redevances sur les ouvrages et aménagements qui modifient le régime
des eaux.
Ceci concerne tout d’abord les dérivations de cours
d’eau qui mettent à sec certains tronçons au profit, par exemple d’usines
hydroélectriques, avec toutes les conséquences que cela induit sur le fonctionnement des
écosystèmes aquatiques. Les négociations en cours sur ce point, en particulier avec
EDF, paraissent en bonne voie.
Par ailleurs, certains aménagements aggravent les inondations ;
les récents événements de la fin de l’année dernière comme d’ailleurs
encore les coulées de boues déplorées la semaine dernière en Haute Normandie
illustrent la nécessité d’une action résolue pour les prévenir. Des redevances
sont ainsi envisagées sur les imperméabilisations de surfaces importantes (zones
industrielles, hypermarchés ou aéroports, qui posent d’ailleurs également des
problèmes de pollutions à cause des ruissellements en temps de pluie).
L’agence de l’eau Seine Normandie est en pointe sur cette
question ; c’est pourquoi j’ai confié à Robert GALLEY une mission de
réflexion pour me faire des propositions à ce sujet. Par ailleurs, une redevance sur les
nouveaux aménagements qui conduiraient à la consommation de surfaces importantes de
champs d’expansion de crues est également envisageable.
Cette réforme des redevances des agences de l’eau a un peu
tendance à monopoliser l’attention de ceux qui travaillent sur le projet de réforme
de la politique de l’eau, en particulier, et c’est bien normal, dans les
instances de bassins. La réforme a toutefois une autre composante qui touche de très
près les préoccupations de l’ensemble des français : la redéfinition des
missions et des conditions de fonctionnement des services publics de l’eau et de
l’assainissement ainsi que de facturation de l’eau.
A cet égard, je souhaite tout d’abord réaffirmer que la
distribution de l’eau et l’assainissement relèvent du service public.
J’entends préciser les missions de ce service public qui ne sont actuellement que
partiellement traitées par des textes disparates et souvent anciens.
Il faudra ainsi voir comment ces services publics assurent la
satisfaction du droit d’accès à l’eau potable de chaque personne humaine.
Nous sommes ici au cœur d’un sujet de société, qui a notamment dominé les
débats du forum mondial sur l’eau qui s’est tenu, à la Haye, en mars dernier.
Certes, l’eau paye l’eau et la récupération des coûts
d’accès à l’eau fait partie des principes posés par la directive-cadre sur
l’eau en cours d’élaboration. Mais ce principe ne saurait se mettre en
œuvre que dans le respect de la satisfaction des besoins vitaux de chacun. Les
dispositifs de la solidarité sur une base de volontariat qui existent actuellement ne me
paraissent pas donner complète satisfaction ; la création d’un fonds au
bénéfice des personnes qui ne peuvent acquitter leurs factures d’eau pourrait
être envisagé.
Il fut aussi une gestion aussi économe et responsable que
possible. Le principe d’une facturation de l’eau proportionnelle au volume
consommé s’inscrit dans cet objectif mais il est souvent remis en cause par
l’importance que prend parfois la part fixe ainsi que par les facturations
dégressives dont bénéficient certains gros consommateurs. Je souhaite donc mieux
encadrer d’éventuelles dérogations à ce principe de facturation proportionnelle.
Il me semblerait d’ailleurs opportun que de telles dérogations
fassent l’objet de débats préalables au niveau local, dans le cadre des commissions
consultatives d’usagers. Le mécontentement qu’expriment souvent nos
concitoyens sur l’opacité du fonctionnement des services publics d’eau et
d’assainissement pourrait en effet je crois se résoudre par un meilleur débat au
niveau local.
Les règlements des services publics ou la structure
tarifaire pourraient ainsi être débattus dans ces conditions consultatives où
" le rapport du Maire " sur le fonctionnement du service public serait
présenté annuellement.
Les conditions selon lesquelles la gestion des services publics
d’eau et d’assainissement peut être déléguée à des compagnies privées
souvent importantes et souvent prospères (...) sont également la source de débats voire
de polémiques et de nombreuses voix s’élèvent pour réclamer une meilleure
régulation du secteur. Le caractère oligopolistique de ce marché suscite en effet
de fréquentes interrogations sur la réalité de la concurrence qui s’y exerce.
D’ores et déjà, j’ai proposé la création d’un Haut
Conseil du Service Public de l’Eau et de l’Assainissement, sorte de comité
des sages dont la fonction serait de définir les bonnes pratiques en ce qui concerne le
fonctionnement de ces services publics et notamment les relations entre les collectivités
et les sociétés délégataires.
La parution du décret est actuellement difficile, le Conseil
d’Etat semblant considérer qu’une telle création est de niveau législatif. Je
propose donc que ce sujet soit repris dans le projet de loi, en examinant la possibilité
d’aller plus loin vers une véritable régulation, à l’instar de ce que
fait l’ART dans le domaine des communications, comme me l’a d’ailleurs
proposé votre collègue Dominique Baert au nom du Haut Conseil du Service Public.
En tout état de cause, en vue d’un meilleur équilibre entre
la gestion en régie directe et la gestion déléguée, mes services étudient comment
faciliter la constitution de provisions par des collectivités publiques dans la
perspective de gros investissements et à l’inverse assurer que les provisions pour
renouvellement de réseaux facturées par les délégataires bénéficient bien aux
services publics.
Réforme des redevances, service public de l’eau et de
l’assainissement, ces deux piliers me paraissent de nature à fournir les bases
d’un projet de loi dense, qui réponde aux demandes de nos concitoyens.
Parmi les autres points qui pourraient être traités, l’accélération
des procédures d’élaboration des SAGE me paraît à souligner. Innovation
principale de la loi sur l’eau de 1992, ces documents peuvent fournir un cadre
précieux à une gestion globale de l’eau, qui définisse précisément les droits et
obligations de chacun.
Seuls deux SAGE sont approuvés à l’heure
actuelle. Assouplir les conditions de maîtrise d’ouvrage des travaux préalables aux
SAGE, mieux aider les études nécessaires à ces réflexions préparatoires, accorder un
soutien préférentiel dans le cadre des interventions des agences de l’eau aux
projets qui s’inscrivent dans des SAGE sont autant de pistes qui peuvent être
envisagées.
Avant de débattre avec vous de ces projets, je souhaite revenir sur
une des critiques qui me sont le plus fréquemment exposées, selon laquelle ma réforme
s’inscrirait dans un esprit de recentralisation larvée qui dépouillerait de
leurs compétences les institutions de bassin.
A votre double titre de parlementaires et de membres des comités de
bassin, vous êtes particulièrement bien placés pour apprécier les termes du débat. Il
me semble que le rôle de chacun est clair : au gouvernement, il appartient
de proposer la politique nationale de l’eau et c’est bien au Parlement
qu’il revient de la définir et de l’approuver ; lui seul a pour le faire
la légitimité que confère le suffrage universel.
Il ne s’agit pas pour autant de nier le rôle irremplaçable des
institutions de bassin. Les comités de bassin constituent un lieu de débat
et de concertation et une force de propositions extrêmement précieux. Leurs avis
et suggestions sur le projet de réforme sont très attendus et c’est bien à partir
de leurs travaux que se définiront les prochains programmes d’intervention des
agences de l’eau.
Si le Parlement les encadrera, en définissant l’assiette
des redevances, en en encadrant les taux, et en déterminant les grandes
politiques d’intervention, c’est bien ensuite les comités de bassin et les
agences de l’eau qui finaliseront et approuveront ces programmes et les mettront en
œuvre. Pour qu’ils s’inscrivent pleinement dans cette réforme, j’ai
suggéré aux présidents des agences de l’eau que le début du 8ème
programme d’intervention soit repoussé d’un an ; cette
proposition me paraît avoir recueilli un large accord.
J’en ai terminé avec mon exposé liminaire. Je souhaite
maintenant avoir avec vous la discussion la plus large possible sur ces axes de réforme.
Membre de la représentation nationale qui débattra du projet de loi et spécialiste des
questions d’eau par votre participation aux comités de bassin, votre avis m’est
en effet extrêmement précieux.
Cette concertation se poursuivra bien entendu. Je serai ainsi notamment
auditionnée le 13 juin par le groupe d’études sur l’eau de l’Assemblée
Nationale, après l’avoir été par celui du Sénat.
Je vous remercie de votre attention.
